2003年起，我國(guó)風(fēng)電發(fā)展進(jìn)入規(guī)模化階段。本文擬對(duì)2003年起集中式陸上風(fēng)電項(xiàng)目指標(biāo)、與指標(biāo)緊密相連的上網(wǎng)電價(jià)及電價(jià)補(bǔ)貼的歷史沿革進(jìn)行梳理和分析。
一、集中式陸上風(fēng)電項(xiàng)目指標(biāo)的歷史沿革、現(xiàn)狀及后續(xù)發(fā)展
自2003年起，取得風(fēng)電項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)主要通過(guò)兩種方式，分別為特許權(quán)方式與核準(zhǔn)方式。以核準(zhǔn)方式取得風(fēng)電項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，又分為有補(bǔ)貼及無(wú)補(bǔ)貼兩種方式，分別受限于不同的管理機(jī)制。
（一）特許權(quán)方式
在2003年以前，我國(guó)風(fēng)電價(jià)格成本高、規(guī)模有限，風(fēng)電設(shè)備嚴(yán)重依賴(lài)進(jìn)口，國(guó)產(chǎn)設(shè)備的性能有待考驗(yàn)。在此背景下，為了促進(jìn)國(guó)內(nèi)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，國(guó)家發(fā)展改革委組織開(kāi)展了大型風(fēng)電特許權(quán)示范項(xiàng)目。
2003年9月30日，國(guó)家發(fā)展改革委為加強(qiáng)風(fēng)電特許權(quán)項(xiàng)目前期工作，建立和健全風(fēng)電特許權(quán)項(xiàng)目前期工作管理機(jī)制，發(fā)布了《風(fēng)電特許權(quán)項(xiàng)目前期工作管理辦法》（發(fā)改能源[2003]1403號(hào)，已失效，下稱(chēng)“《風(fēng)電特許權(quán)辦法》”）。根據(jù)《風(fēng)電特許權(quán)辦法》，風(fēng)電特許權(quán)項(xiàng)目是指需通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)選擇投資者建設(shè)的風(fēng)力發(fā)電項(xiàng)目。企業(yè)通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)方式取得投資該等風(fēng)電項(xiàng)目的特許權(quán)。中標(biāo)的特許權(quán)人會(huì)與政府簽訂特許權(quán)協(xié)議，該協(xié)議會(huì)對(duì)電價(jià)、運(yùn)營(yíng)期限、期滿(mǎn)移交等事項(xiàng)進(jìn)行約定。中標(biāo)的特許權(quán)人作為風(fēng)電項(xiàng)目的投資者，承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。
（二）核準(zhǔn)方式
1.核準(zhǔn)層級(jí)
（1）分級(jí)核準(zhǔn)
2004年7月16日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于投資體制改革的決定》（《國(guó)發(fā)〔2004〕20號(hào)》，下稱(chēng)“《投資體制改革決定》”），并同時(shí)發(fā)布了《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄(2004年本) 》（下稱(chēng)“《政府投資目錄2004》”）。
根據(jù)《投資體制改革決定》及《政府投資目錄2004》，總裝機(jī)容量5萬(wàn)千瓦及以上的項(xiàng)目由國(guó)務(wù)院投資主管部門(mén)核準(zhǔn)，其余項(xiàng)目由地方政府投資主管部門(mén)核準(zhǔn)。新能源行業(yè)通常按照MW計(jì)算項(xiàng)目規(guī)模，5萬(wàn)千瓦等于50MW。而就筆者項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)而言，風(fēng)電項(xiàng)目一般均在50MW以上，按此推算這一階段的風(fēng)電項(xiàng)目大部分由國(guó)家發(fā)展改革委進(jìn)行核準(zhǔn)，少部分由地方發(fā)展改革委核準(zhǔn)。
在2004年至2007年，既有特許權(quán)方式的風(fēng)電項(xiàng)目，也有核準(zhǔn)方式的風(fēng)電站項(xiàng)目。2007年后，國(guó)家發(fā)展改革委不再進(jìn)行風(fēng)電特許權(quán)招標(biāo)后，僅有核準(zhǔn)方式的風(fēng)電項(xiàng)目。
2005年7月4日，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于風(fēng)電建設(shè)管理有關(guān)要求的通知》（發(fā)改能源[2005]1204號(hào)，下稱(chēng)“《風(fēng)電建設(shè)管理要求》”），重申了風(fēng)電項(xiàng)目需由發(fā)改委核準(zhǔn)的要求。
（2）地方發(fā)改委核準(zhǔn)階段
2013年5月15日， 國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于取消和下放一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》（國(guó)發(fā)〔2013〕19號(hào)，下稱(chēng)“《取消下放審批項(xiàng)目決定》”）。根據(jù)《取消下放審批項(xiàng)目決定》，企業(yè)投資風(fēng)電站項(xiàng)目核準(zhǔn)的審批權(quán)限由國(guó)家發(fā)展改革委下放至地方政府投資主管部門(mén)。在《取消下放決定》發(fā)布后，部分省市將風(fēng)電站項(xiàng)目的核準(zhǔn)再次下放。自此以后，風(fēng)電站核準(zhǔn)項(xiàng)目的審批權(quán)限由省級(jí)、或設(shè)區(qū)的市級(jí)或直轄市區(qū)級(jí)的發(fā)展改革委進(jìn)行核準(zhǔn)。同年12月2日發(fā)布的《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄（2013年本）》亦重申了該等要求。
2.核準(zhǔn)指標(biāo)要求
（1）擬核準(zhǔn)計(jì)劃管理
2009年以前核準(zhǔn)的風(fēng)電項(xiàng)目，由發(fā)改委直接核準(zhǔn)后即可并且可享受電價(jià)補(bǔ)貼政策。但自2010年起，發(fā)改委核準(zhǔn)的項(xiàng)目需要同時(shí)滿(mǎn)足指標(biāo)要求才可享受電價(jià)補(bǔ)貼。
2010年3月25日，國(guó)家能源局發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)風(fēng)電開(kāi)發(fā)與電網(wǎng)接入和運(yùn)行管理協(xié)調(diào)工作的通知》（國(guó)能新能〔2010〕75號(hào)，下稱(chēng)“《開(kāi)發(fā)并網(wǎng)運(yùn)行協(xié)調(diào)通知》”）。《開(kāi)發(fā)并網(wǎng)運(yùn)行協(xié)調(diào)通知》規(guī)定，各省級(jí)能源主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)家風(fēng)電建設(shè)技術(shù)歸口管理單位評(píng)審?fù)ㄟ^(guò)的風(fēng)電發(fā)展規(guī)劃，梳理已建、在建和正在開(kāi)展前期工作的風(fēng)電項(xiàng)目，核實(shí)進(jìn)度和電網(wǎng)接入工程情況，篩選提出2010年風(fēng)電開(kāi)發(fā)方案，報(bào)國(guó)家能源局審核。通過(guò)審核的項(xiàng)目，方可享受?chē)?guó)家電價(jià)補(bǔ)貼政策。
2011年8月25日，為加強(qiáng)風(fēng)能資源開(kāi)發(fā)管理，規(guī)范風(fēng)電項(xiàng)目建設(shè)，國(guó)家能源局發(fā)布了《風(fēng)電開(kāi)發(fā)建設(shè)管理暫行辦法》（國(guó)能新能[2011]285號(hào)，下稱(chēng)“《風(fēng)電開(kāi)發(fā)建設(shè)辦法》”）。《風(fēng)電開(kāi)發(fā)建設(shè)辦法》重申了《開(kāi)發(fā)并網(wǎng)運(yùn)行協(xié)調(diào)通知》確立的原則。國(guó)務(wù)院能源主管部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)風(fēng)電場(chǎng)工程建設(shè)規(guī)劃的編制和實(shí)施。省級(jí)政府能源主管部門(mén)根據(jù)全國(guó)風(fēng)電場(chǎng)工程建設(shè)規(guī)劃要求，編制本地區(qū)的風(fēng)電場(chǎng)工程建設(shè)規(guī)劃與年度開(kāi)發(fā)計(jì)劃，報(bào)國(guó)務(wù)院能源主管部門(mén)備案。各?。▍^(qū)、市）風(fēng)電場(chǎng)工程年度開(kāi)發(fā)計(jì)劃內(nèi)的項(xiàng)目經(jīng)國(guó)務(wù)院能源主管部門(mén)備案后，方可享受?chē)?guó)家可再生能源發(fā)展基金的電價(jià)補(bǔ)貼。
根據(jù)上述辦法，國(guó)家能源局先后發(fā)布了多批風(fēng)電項(xiàng)目核準(zhǔn)計(jì)劃，該等風(fēng)電項(xiàng)目核準(zhǔn)計(jì)劃中包含了具體的項(xiàng)目信息。
（2）年度開(kāi)發(fā)方案管理
2015年5月15日，國(guó)家能源局發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步完善風(fēng)電年度開(kāi)發(fā)方案管理工作的通知》（國(guó)能新能〔2015〕163號(hào)，下稱(chēng)“《年度開(kāi)發(fā)方案通知》”）。根據(jù)《年度開(kāi)發(fā)方案通知》，后續(xù)全國(guó)年度開(kāi)發(fā)方案將僅包括各省（區(qū)、市）年度建設(shè)規(guī)模、布局、運(yùn)行指標(biāo)和有關(guān)管理要求，不再包括具體的項(xiàng)目清單。各?。▍^(qū)、市）年度開(kāi)發(fā)方案根據(jù)本省（區(qū)、市）風(fēng)電發(fā)展規(guī)劃和全國(guó)年度開(kāi)發(fā)方案的要求編制，包括項(xiàng)目清單、預(yù)計(jì)項(xiàng)目核準(zhǔn)時(shí)間、預(yù)計(jì)項(xiàng)目投產(chǎn)時(shí)間、風(fēng)電運(yùn)行指標(biāo)和對(duì)本地電網(wǎng)企業(yè)的管理要求。
根據(jù)上述通知，在年度開(kāi)發(fā)方案管理階段，國(guó)家層面不再把具體的項(xiàng)目清單納入年度開(kāi)發(fā)方案。
（3）競(jìng)爭(zhēng)方式配置
2018年5月18日，國(guó)家能源局發(fā)布《關(guān)于2018年度風(fēng)電建設(shè)管理有關(guān)要求的通知》（國(guó)能發(fā)新能〔2018〕47號(hào)，下稱(chēng)“《2018年風(fēng)電建設(shè)管理通知》”）。根據(jù)《2018年風(fēng)電建設(shè)管理通知》，自該通知發(fā)布之日起，尚未印發(fā)2018年度風(fēng)電建設(shè)方案的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）新增集中式陸上風(fēng)電項(xiàng)目應(yīng)全部通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)方式配置和確定上網(wǎng)電價(jià)。且自2019年起，各省新增核準(zhǔn)的集中式陸上風(fēng)電項(xiàng)目應(yīng)全部通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)方式配置和確定上網(wǎng)電價(jià)。
（三）平價(jià)項(xiàng)目
1.示范項(xiàng)目
2017年5月17日，國(guó)家能源局綜合司發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)示范工作的通知》（下稱(chēng)“《示范項(xiàng)目通知》”）。根據(jù)《示范項(xiàng)目通知》，示范項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模由各?。▍^(qū)、市）、新疆兵團(tuán)能源主管部門(mén)協(xié)調(diào)電網(wǎng)企業(yè)確定，不受年度規(guī)模指標(biāo)的限制。且除風(fēng)電紅色預(yù)警地區(qū)外，其他地區(qū)不設(shè)針對(duì)示范項(xiàng)目的額外規(guī)模限制。
示范項(xiàng)目的上網(wǎng)電價(jià)按當(dāng)?shù)孛弘姌?biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)執(zhí)行，并且相關(guān)發(fā)電量不核發(fā)綠色電力證書(shū)（下稱(chēng)“綠證”）。
2.平價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目與低價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目
2019年1月7日，國(guó)家發(fā)展改革委與國(guó)家能源局發(fā)布《關(guān)于積極推進(jìn)風(fēng)電、光伏發(fā)電無(wú)補(bǔ)貼平價(jià)上網(wǎng)有關(guān)工作的通知》（發(fā)改能源〔2019〕19號(hào)，下稱(chēng)“《平價(jià)上網(wǎng)通知》”）。根據(jù)《平價(jià)上網(wǎng)通知》，平價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目與低價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目不受年度規(guī)模限制，但受限于(1)本省可再生能源建設(shè)規(guī)劃，(2)符合國(guó)家風(fēng)電發(fā)電年度監(jiān)測(cè)預(yù)警要求，及(3)電網(wǎng)企業(yè)落實(shí)接網(wǎng)和消納條件。
與2017年示范項(xiàng)目不同的是，2019年風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目和低價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目可按國(guó)家可再生能源綠色電力證書(shū)管理機(jī)制和政策獲得可交易的綠證，通過(guò)出售綠證獲得收益，獲得一定形式上的補(bǔ)貼。
二、集中式陸上風(fēng)電項(xiàng)目指標(biāo)與電價(jià)、電價(jià)補(bǔ)貼的銜接
（一）特許權(quán)招標(biāo)方式的電價(jià)與電價(jià)補(bǔ)貼
1.電價(jià)
特許權(quán)方式風(fēng)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電價(jià)不得高于國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門(mén)規(guī)定的上網(wǎng)電價(jià)水平。在特許權(quán)方式階段，風(fēng)電資源的獲取需要通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)方式取得，而投標(biāo)方的風(fēng)電價(jià)格在評(píng)判該投標(biāo)者能否取得風(fēng)電項(xiàng)目開(kāi)發(fā)權(quán)上至關(guān)重要。為了取得風(fēng)電資源，一度出現(xiàn)“價(jià)低者得”的現(xiàn)象，特許權(quán)方式風(fēng)電項(xiàng)目的電價(jià)核算甚至?xí)陀陂_(kāi)發(fā)成本。
與此同時(shí)，省級(jí)發(fā)展改革委核準(zhǔn)的風(fēng)電項(xiàng)目，仍采取價(jià)格主管部門(mén)審批的方式確定上網(wǎng)電價(jià)。
2.電價(jià)補(bǔ)貼
特許權(quán)方式階段，政府承諾執(zhí)行了固定電量、固定電價(jià)模式，因此風(fēng)電項(xiàng)目公司的收入僅來(lái)源于其電價(jià)收入，沒(méi)有額外的電價(jià)補(bǔ)貼。
（二）核準(zhǔn)方式的電價(jià)與電價(jià)補(bǔ)貼
1.審批電價(jià)階段
除國(guó)家發(fā)展改革委在2003年至2007年先后組織的五期風(fēng)電特許權(quán)項(xiàng)目招標(biāo)外，2006年以前省級(jí)發(fā)改委審批的風(fēng)電項(xiàng)目的電價(jià)由省級(jí)價(jià)格主管部門(mén)審批確定。
2.政府指導(dǎo)價(jià)階段
《可再生能源法》于2005年2月28日發(fā)布并于2006年1月11開(kāi)始實(shí)施?！犊稍偕茉捶ā访鞔_要求可再生能源發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電價(jià)，由國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門(mén)根據(jù)不同類(lèi)型可再生能源發(fā)電的特點(diǎn)和不同地區(qū)的情況，按照有利于促進(jìn)可再生能源開(kāi)發(fā)利用和經(jīng)濟(jì)合理的原則確定，并根據(jù)可再生能源開(kāi)發(fā)利用技術(shù)的發(fā)展適時(shí)調(diào)整。
2006年1月4日，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布了《可再生能源發(fā)電價(jià)格和費(fèi)用分?jǐn)偣芾碓囆修k法》（發(fā)改價(jià)格[2006]7號(hào)，下稱(chēng)“《發(fā)電價(jià)格辦法》”）。根據(jù)《發(fā)電價(jià)格辦法》，風(fēng)力發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電價(jià)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)，電價(jià)標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門(mén)按照招標(biāo)形成的價(jià)格確定。實(shí)踐中，部分組織了省級(jí)風(fēng)電特許權(quán)招標(biāo)的省市，會(huì)參考中標(biāo)電價(jià)核準(zhǔn)非特許權(quán)項(xiàng)目的電價(jià)。沒(méi)有組織特許權(quán)招標(biāo)的省市，一般采用具體項(xiàng)目的電價(jià)分別核準(zhǔn)的方式。
自《發(fā)電價(jià)格辦法》實(shí)施后，即實(shí)行風(fēng)電價(jià)格費(fèi)用分?jǐn)傊贫?，風(fēng)電上網(wǎng)電價(jià)高于當(dāng)?shù)孛摿蛉济簷C(jī)組標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)的部分，通過(guò)向電力用戶(hù)征收電價(jià)附加的方式解決。具體到實(shí)行層面而言，風(fēng)電上網(wǎng)電價(jià)在當(dāng)?shù)孛摿蛉济簷C(jī)組標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)以?xún)?nèi)的部分，由當(dāng)?shù)厥〖?jí)電網(wǎng)負(fù)擔(dān)；高出部分的電價(jià)補(bǔ)貼，通過(guò)全國(guó)征收的可再生能源電價(jià)附加分?jǐn)偨鉀Q。這一電價(jià)分?jǐn)傊贫茸源搜佑弥两瘛?/span>
3.標(biāo)桿電價(jià)階段
2009年7月1日，為規(guī)范風(fēng)電價(jià)格管理，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于完善風(fēng)力發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)政策的通知》（發(fā)改價(jià)格[2009]1906號(hào)，下稱(chēng)“《風(fēng)電上網(wǎng)電價(jià)政策》”）。根據(jù)《風(fēng)電上網(wǎng)電價(jià)政策》，按風(fēng)能資源狀況和工程建設(shè)條件，將全國(guó)分為四類(lèi)風(fēng)能資源區(qū)，相應(yīng)制定風(fēng)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)。I類(lèi)資源區(qū)、II類(lèi)資源區(qū)、III類(lèi)資源區(qū)與IV類(lèi)資源區(qū)的標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)（元/kWh）分別為0.51、0.54、0.58與0.61。此后國(guó)家發(fā)展改革委分別于2014年、2016年、2018年進(jìn)行了調(diào)整。
標(biāo)桿電價(jià)階段繼續(xù)實(shí)行始自2006年的可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼模式，可再生能源發(fā)電項(xiàng)目上網(wǎng)電價(jià)在當(dāng)?shù)孛摿蛉济簷C(jī)組標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)以?xún)?nèi)的部分，由當(dāng)?shù)厥〖?jí)電網(wǎng)負(fù)擔(dān)；高出部分，通過(guò)電價(jià)附加補(bǔ)貼解決。
2011年及2012年，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委及國(guó)家能源局先后出臺(tái)了《可再生能源發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》（財(cái)綜〔2011〕115號(hào)）及《可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)助資金管理暫行辦法》（財(cái)建〔2012〕102號(hào)），對(duì)可再生能源發(fā)展基金的征收使用及可再生能源電價(jià)附加資金補(bǔ)助的取得進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。自此之后，風(fēng)電項(xiàng)目的電價(jià)補(bǔ)貼按照該等文件進(jìn)行申請(qǐng)與享受。
4.新指導(dǎo)價(jià)階段
2019年5月21日，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于完善風(fēng)電上網(wǎng)電價(jià)政策的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2019〕882號(hào)，下稱(chēng)“《新風(fēng)電上網(wǎng)電價(jià)政策》”）?！缎嘛L(fēng)電上網(wǎng)》將陸上風(fēng)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)改為指導(dǎo)價(jià)。新核準(zhǔn)的集中式陸上風(fēng)電項(xiàng)目上網(wǎng)電價(jià)全部通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)方式確定，競(jìng)爭(zhēng)配置的電價(jià)不高于項(xiàng)目所在資源區(qū)指導(dǎo)價(jià)。
同時(shí)，《新風(fēng)電上網(wǎng)電價(jià)政策》還規(guī)定了2019年、2020年的指導(dǎo)價(jià)并將燃煤機(jī)組標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)作為指導(dǎo)價(jià)的下限。
此外，對(duì)2018年底之前及2019年1月1日至2020年底前核準(zhǔn)的陸上風(fēng)電項(xiàng)目設(shè)定了獲取補(bǔ)貼的并網(wǎng)時(shí)限要求；并且明確自2021年1月1日開(kāi)始，新核準(zhǔn)的陸上風(fēng)電項(xiàng)目全面實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)，國(guó)家不再補(bǔ)貼。